浅析无锡市施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》社会稳定风险评估中的公众参与

无锡绿恒资源环境科技有限公司 蔡炳贤

摘要:公众参与制度在重大行政决策过程中的重要作用不言而喻,也已达成共识。本文结合重大行政决策公众参与理论和无锡市施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》社会稳定风险评估中公众参与环节的实践,重点分析了该次社会稳定风险评估中利益相关者的识别以及协作型公众参与模式、邀请式公众参与模式和专家理性参与模式在社会稳定风险评估中的应用及重大意义。
关键词:公共决策;社会稳定风险评估;公众参与;应用和意义

        2002年以来,无锡市为保证城市建设的顺利推进,满足集土房屋拆迁安置需要,配套建设了大批拆迁安置住房,累计竣工6609.49万平方米,其中住宅面积5456.32万平方米,套数52.72万套,较好地保障了集土被拆迁户的合法权益。随着越来越多的被拆迁户入住安置住房小区,群众希望安置住房上市交易的呼声越来越高,无锡市住房和城乡建设局组织了专题调研,并起草了《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》,经多次讨论研究、修改完善,该《通知》拟自2016年10月1日起施行。
        施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》这一重大决策涉及面广,情况复杂。为把社会稳定问题考虑在前,预测防范风险、控制化解风险,消除和减少施行过程中的不稳定因素,无锡市住房和城乡建设局会同第三方稳评价机构对这一重大决策的施行进行社会稳定风险评估。本文重点分析这次社会稳定风险评估中公众参与的环节。
        公众参与制度在重大行政决策过程中的重要作用不言而喻,也已达成共识。从20世纪80年代强调群众路线在改革开放进程中的作用到本世纪以来尤其是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对重大决策的科学化和民主化的高度重视,反映了我国新时期中国特色社会主义国家制度建设和民主制度建设快速推进。无锡市在施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》社会稳定风险评估实践了一系列公共行政决策公众参与理论,并从实践层面诠释了公众参与和科学决策、民主决策紧密联系在一起的新时期社会主义民主的本质。
        一、本次社会稳定风险评估中利益相关者的识别
        从决策分类、风险排查、风险评估和治理角度,在决策前、决策中和决策后都应体现相应的风险评估机制和公众参与机制,如此才能真正保障重大决策的合法性和合理性 ( 美国约翰克莱顿托马斯 :《公共决策中的公民参与:公共管理者的心技能与新策略》,第10页 )。
        公共行政决策的稳评,“公众参与”中“公众”的内涵与外延极为复杂。无锡市施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》这一重大行政决策的利益相关者分成两个部分,即这一政策的执行者和施行这一政策的直接利益相关者。其中,政策的执行者主要为市、区两级住建部门的相关处(科)室人员、街道(镇)及社区(村)相关工作人员。直接利益相关者为拥有拆迁安置住房的集土被拆迁户、拆迁安置住房的意向购买对象以及因拆迁安置住房上市可能会冲击到的本市房地产开发企业等。
        根据以上分析,在无锡市施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》社会稳定风险评估中公众参与的重点对象应放在区级及区级以下的基层相关工作人员、广大的基层相关群众及房地产开发企业,方式主要采取走访调查、座谈会等形式,调查对象的样本应注意代表性和全面性,调查对象应包含一定数量的人大代表和政协委员。
        二、协作型公众参与模式在本次社会稳定风险评估中的应用
        协作型公众参与也称为合作型共同参与,在公共行政决策社会稳定风险评估中协作型公众参与是一种较高层次的深度参与形式。所谓协作型公众参与模式是指政府在作出重大行政决策时与基层职能部门、基层政府组织及相关利益集团保持有效衔接的互动(桂萍:《重大行政决策之公众参与制度》)。
        无锡市住房和城乡建设局会同第三方稳评机构在本次稳评期间召开了市属各区住建部门分管领导、主管科室及无锡市房地产协会座谈会、分别在各区抽样召开由区、街道及社区三个层面相关工作人员代表座谈会,通过多层次、多区域的座谈,无锡市住房和城乡建设局和第三方稳评机构获取了大量信息。
        比如滨区住建局的代表座谈时提出“目前该区满5年的还没完成初始登记的住房还有1.2万套,都是由于政府的原因造成的。如果拆迁安置房上市交易政策推行,这部分拆迁安置户满足上市交易政策要求但无法办理两证导致无法上市交易,极有可能引发群体性的矛盾”。
        梁溪区扬名街道副主任、维稳办主任座谈时提出“目前梁溪区南长片区安置房办好证的估计在30%-40%之间,通过去年一年的办证,成效大概在20%,速度太慢。象城郊结合部地区如果拆迁安置房上市交易政策出台,拆迁安置房办证需求量会急速膨胀,目前的办证通道及办证效率能否满足需求?如果不满足会不会引发社会矛盾?”。
        梁溪区扬名街道清二社区书记(人大代表)座谈时提出“我们这些街道地处城郊结合部,由于城市建设需要老早就开始对集体土地上的房屋进行拆迁安置。同时由于所处地理位置好,上市后的房产价值升值明显,导致手里有闲置房源的群众上市交易的意愿十分强烈。一旦政策出台,符合上市交易条件但由于安置房手续不齐等政府原因导致无法领证或办证工作人员数量、效率问题导致办证时效严重偏离老百姓的期望值,老百姓肯定会闹事。这种矛盾可能在我们一些紧邻城区的街道尤为突出”。
        市房地产业协会副会长兼秘书长在座谈会上表示“政策出台的时间节点是影响政策能不能平稳实施的重要因素。市政府安置房上市交易政策推出的时间要慎重考虑,是不是一定要在2016年推出?能不能根据中央要求,今年把去库存作为重点,今年作好(安置房上市交易)准备,在明年有序地上市”等。
        参与式决策过程的核心是在原有精英决策模式的基础上,建立各方参与的决策过程分析内容。将原有的由单一政府部门对公共物品或公共服务进行提供和管理的方式,转变为政策相关主体共同提议、管理和监督的过程(刘淑妍:《公民参与和中国公共决策过程创新》)。
        本次稳评将这一理论付诸实践,通过协作型公众参与模式,决策部门和稳评机构掌握了解了大量政策相关主体的意见、建议和诉求,为后续的风险源点排查、风险因素分析打好了关键的基础,同时也在这一政策的施行上使行政政策相关主体共同提议、管理和监督成为现实。
        三、邀请式公众参与模式在本次社会稳定风险评估中的应用
        邀请式公众参与是由社会稳定风险评估人员按不同利益相关者分组,推选有代表性、较公正的人员座谈。
        无锡市住房和城乡建设局会同第三方稳评机构在本次稳评期间根据实际情况召集了三类代表进行了座谈,分别为商品住宅开发企业代表、基层一线工作人员代表和施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》这一决策密切相关的群众代表。邀请的代表中包含了一定数量的人大代表和政协委员。
        无锡富力房地产开发有限公司代表座谈时说“我们开发的地块位于新区江溪街道。由于安置房地块位置相对较好,且是现房,周围配套比较成熟,对商品房的销售肯定会形成冲击,作为商业房产的开发企业,我们希望安置房上市的时间尽量推迟”。
        梁溪区扬名街道建管所所长座谈时提出“扬名街道的安置房比较复杂,时间跨度长,最早的1994年就开始建设,已接近20年。带来后遗症就是现在要完善办证手续很困难。安置房上市交易政策的出台首先给政府的压力就是办证问题,如扬名街道邵巷二期、五星小区等的消防问题、有些安置房住宅小区的少批多建问题,还有被区里抵押贷款的,这些安置房小区都无法办理初始登记和转移登记。现在消防支队进行消防验收,要按2015年5月1日开始实施的新标准进行,对于老小区来说,是不可能完成的。因此那些早期建设的,无法补办手续,除非拆除重建。这些问题不解决,政策贸然出台极有可能引发较大的社会矛盾,影响社会的稳定”。
        滨湖区蠡湖街道中南社区书记(区人大代表)座谈会时提出“因为历史遗留问题或因政府部门、社区的问题无法办理或无法及时办理两证,上市后安置房升值的利益刺激及交易先后交易价格的变化极易导致群众的不满而引发矛盾,如果涉及的群众数量众多,不排除导致群体性矛盾的可能”。中南社区群众代表惠宇宏等座谈时希望合理考虑土地出让金的标准。
        新吴区旺庄街道城管科代表提出“新区安置房小区的大修理基金按拆迁协议由政府缴纳,因此新区安置住房小区的专项维修基金必须要由政府来交足,拆迁安置住房上市交易缴纳的专项维修基金是不是应该补还给村级集体经济?这种情况在新区各街道普遍存在,不这样处理对新区的老百姓是不公正的,会引发一定的社会矛盾”。江溪街道群众代表周文兴提出“新区早期拆迁安置政策是按30平方每人进行安置的,当时安置的面积比现在拆一还一政策少得太多,安置房允许上市交易后由于安置住房市场价格的显著提升,这些群众肯定会有很大意见”。
        邀请式公众参与的特点是应特别注意听取反对意见,并进行分析。通过邀请式公众参与,本次社会稳定风险评估大量听取了反面意见,使后续的风险源点排查、风险因素分析全面、完整。
        四、专家理性参与模式在本次社会稳定风险评估中的应用
        某“专家”发言时指出,在公共行政视野中,“专家是以中立的身份出现在公共决策过程中、以专业知识和技术为公共决策提供咨询、论证以及其它知识支持的个体”(王锡锌:《公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证决策制度为个案的研究视角》)。
        专家本身也是公众的一员,是公众参与主体的重要组成部分,其角色身份兼备公众与行政的双重属性,是一种特殊的保持“中立性”和“独立性”的公众参与的主体。现代公共行政表明,政府决策越来越需要在决策的“理性”与“正当性”中作出平衡。这种“专家理性模式”里的专家最初是指韦伯科层制内的行政官员。只不过这些行政官员受到专业化的训练,同时拥有了制定或执行行政决策的职权和专业化的背景,并通过长期的行政实践而具备专业方面系统化的知识(桂萍:《重大行政之公众参与制度》)。
        本次稳评过程中在初稿形成后,无锡市人大、市政协、市中院、市委政法委、市信访局、市国土局、市政府法制办等单位安排专家参与评审并分别提出了相关评审意见。
        无锡市国土局重点提出:“两证”是拆迁安置住房上市交易的必要前提,如果无法办理会发生类似银行挤兑的风险。稳评中提出的三大类七个风险因素中,“两证”无法办理是最大的风险点。“两证”办理按目前的效率进行,在2016年10月1日前施行这一政策风险较大。建议在风险最大的“两证”办理方面,要举全市之力,集中力量会同作战,要对各区存在的问题倒排时间、逐“点”消灭。
        市人大内司工委提出:重点是“两证”办理、办证通道和配套政策的制定,在各项前提工作没有到位之前,建议推迟施行这一政策。
        市政府法制办重点提出:补交土地费用是柄“双刃剑”,对安置住户和房地产开发商都有影响,如果土地费用和市场价格差异很大,会对房地产市场造成很大冲击。建议在防范和化解措施中采用“合理确定土地费用”的表述。同时建议一是对于具备条件板块先行实施,不具备条件的分阶段实施,二是前期所有的准备工作都完成了统一实施,即附条件实施政策。
        市委政法委重点提出:实施这项政策要明确责任主体,在政策施行的过程中要做好宣传解释,建立沟通平台积极解答群众问题,营造良好的社会氛围。
        市信访局提出了关于大修理基金及小区后续管理的问题、拆迁安置小区土地被抵押融资、政策施行后利益攀比引发社会矛盾等问题。要求无锡市住建局牵头制定更加细化的风险防范和化解方案,明确各地、各部门责任,并落实到位。在确定各项风险防范和化解措施得到落实后才能施行这一重大决策,确保这一政策施行低风险结论的科学性和合理性。
        通过专家理性模式的参与,本次稳评整个风险源点的排摸、风险因素的分析更加深入,防范和化解措施更加全面,稳评结论更加真实可靠。
        五、公众参与在在本次稳评过程中的重大意义
        无锡市施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》社会稳定风险评估公众参与环节全面、细致、科学、系统。通过以公众参与为重点抓手的社会综合调查,稳评机构得到了全面、客观、真实的非常接“地气”的第一手资料,并展开系统的风险源点排摸和风险因素分析,判定初始风险等级为中风险,即暂缓施行。
        《施行(关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知)社会稳定风险评估报告》提出了存在的七个主要风险因素,即决策程序的风险、共识构建的风险、无法办理“两证”的风险、办证通道不畅的风险、利益攀比引发矛盾的风险、配套政策不全面、不合理引发利益相关者不满的风险和引发房地产开发企业强烈抵触的风险,并就以上风险因素提出了一系列防范和化解措施,认为落实这些风险防范和化解措施后方为低风险,可以施行。无锡市政府相关领导及市区征地拆迁安置住房上市交易主管部门无锡市住建局对于本次社会稳定风险评估工作给与了高度认可,认为《稳评报告》提出的风险因素分析得全面、客观、细致、透彻,提出的防范和化解措施有针对性,肯定了稳评结论。
        在全市各相关部门、下辖各区按《施行(关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知)社会稳定风险评估报告》及稳评评审专家提出的要求做了大量细致、全面的风险防范和化解工作后,无锡市《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》比拟定施行日期延期两个月后于2016年12月1日全面施行。
        经过近一年的贯彻执行,这一涉及面广、关乎近百万无锡市民群众切身利益、极易引发群体性矛盾的的重大政策平安落地,无锡市全市上下没有发生一起因这一政策的施行引发的群体矛盾。无锡市相关决策部门和第三方稳评机构在施行《关于做好市区征地拆迁安置住房上市交易相关工作的通知》社会稳定风险评估中实践了一系列公共行政决策公众参与的理论,通过实践证明了社会稳定风险评估尤其是其中公众参与的环节能在重大决策过程中起到了至关紧要、不可替代的作用,为无锡市获得全国综合治理最高荣誉“长安杯”贡献了一份力量。

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