公路建设项目社会稳定风险分析——229省道某段实例

江苏中设集团股份有限公司 芦方强

摘要:为了促进科学决策、民主决策、依法决策,预防和化解社会矛盾,国家发展改革委员会制定了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》,并明确指出社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告的重要内容并设独立篇章。公路作为重要的交通基础设施建设项目,其建设面临着征用土地、房屋拆迁、环境影响等诸多容易导致各种群体性事件的风险,这些风险如果处理不当,极易诱发社会矛盾,造成社会的骚乱。因此,文中探讨了公路建设项目可行性研究中社会稳定风险分析的工作流程、主要内容及分析方法,并给出了江苏省229省道某段建设工程社会稳定风险分析实例,为其他公路建设项目进行社会稳定风险分析提供借鉴。
关键词:公路工程;建设项目;社会稳定风险;评估

        一、引言
        根据世界经济发展和社会演进的一般规律,一个国家或地区人均GDP从1000美元上升到3000美元的时期,最容易调入“中等收入国家陷阱”,即出现经济失调、社会失序、心理失衡等会社问题,是发生社会稳定风险的高发期[1]。目前,我国正处于全面转型的关键时期,随着改革的深入,各类社会矛盾逐渐凸显,蕴含着各种不利于社会稳定的风险。
        开展重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作(以下简称“稳评”)是从源头上预防、化解和减少社会稳定风险的一项重要举措,也是项目审批、核准和备案的一项重要依据。为了促进科学决策、民主决策、依法决策,预防和化解社会矛盾,建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定评估机制,国家发展改革委员会(以下简称“国家发改委”)于2012年8月16日印发了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》,该办法中明确指出社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。同时,为了规范和指导社会稳定风险分析工作,国家发改委办公厅于2013年2月17日印发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲及说明(试行)》,供有关方面在编制项目可行性研究报告(项目申请报告)工作中参考。项目可行性研究中的社会稳定风险分析篇章是进行社会稳定风险评估的基础和依据。
        公路项目是区域和城市重要的交通基础设施建设项目,其建设面临着诸如征用土地、房屋拆迁、环境影响等容易导致各种群体性事件的风险。这些风险如果处理不当,极易诱发社会矛盾,造成社会的骚乱。目前,已有研究多是对工程项目社会稳定风险分析的体系框架进行分析[2],针对公路建设项目的研究较少,并且缺少理论与实际相结合的研究论证。
        鉴于此,文中对公路建设项目可行性研究中社会稳定风险分析的工作流程、主要内容及分析方法进行研究。在对江苏省229省道某段建设工程进行实例研究的基础上,指出研究中存在的难点及解决办法,为其他公路建设项目的社会稳定风险分析提供借鉴。
        二、公路建设项目社会稳定风险分析的工作流程及方法
        (一)工作流程
        公路建设项目社会稳定风险分析的主要内容应包括风险调查、风险因素识别和风险估计,研究提出风险防范措施和化解措施,估计落实措施后的风险等级,明确提出能作为开展拟建项目社会稳定风险评估工作重要依据的分析结论。
        根据公路建设项目的特点,结合固定资产投资项目可行性研究中社会稳定风险分析篇章编制的工作要求,本研究将公路建设项目社会稳定风险分析的主要工作分为3个阶段,分别为准备阶段、分析调查阶段、综合阶段。
        (二) 研究方法
        在项目社会稳定风险研究的过程中,风险调查和风险识别是基础,风险估计与风险等级的判断是关键。公路建设项目在进行社会稳定风险评估时可采用的方法主要有:
        1、风险调查的方法。公路建设项目风险调查一般采用文献法、访谈法和问卷法等,其中文献法和访谈法主要应用于准备阶段,问卷法为分析调查阶段采用的主要方法。
        2、风险识别的方法。风险识别可选用对照表法、专家调查法以及访谈法、实地观察法、案例参照法、项目类比法等。由于公路建设项目工期长、涉及范围广、影响因素多,为了不遗漏主要风险因素,建议采用对照表法进行风险识别。
        3、风险估计的方法。风险估计一般采用定性分析与定量分析相结合的方法,主要包括风险概率估计和风险影响估计两类,前者分为主观估计和客观估计,后者有概率树分析、蒙特卡洛模拟等方法[3]。公路建设项目应主要采用风险概率估计方法,对风险因素进行多维度分析,估计风险发生的概率和影响程度。
        4、风险等级综合判断的方法。项目风险等级综合判断一般采用定性与定量相结合的方法进行判断,对拟建项目的社会稳定风险做出客观、公正的判断,确定高、中、低等级。在定量分析方面,可选用专家打分法确定风险因素的权重,将风险因素的权重与等级值相乘,求出各个风险因素的得分后加总求和即得到综合风险的分值[4]。
        三、229省道某段建设工程社会稳定风险分析
        (一)项目概况
        1、建设内容。229省道江阴段改扩建工程,路线起于滨江路,由北向南依次经过青阳、桐岐,终于暨南大道,全长20.084公里,双向六车道一级公路,设计车速100km/h,其中利用改造老路段1.2公里,新建段18.884公里,及配套建设的交通工程、路灯工程、绿化工程和管线工程等[5]。
        2、 投资规模。项目投资估算总金额为354023.1万元,其中建安费237991.4万元,平均每公里造价17627.1万元,每公里建安费11849.8万元。
        3、工程占地和拆迁。项目建设将破坏或占用部分农用地(主要为耕地和林地)、未利用地、建设用地等。全线共拆迁农居和企业建筑面积205252平方米,拆迁对象主要为1-2层砖混结构的农村住宅和框架结构的乡镇企业。工程沿线有2处较大的居民区,分别为申港居住组团和火车站居住组团,其中:申港组团规划居住用地面积705.4hm2,居住人口18万人;火车站组团规划居住用地面积660.6hm2,居住人口20万人。
        (二) 风险调查和各方面意见采纳情况
        为了解项目所在地周围群众对本项目建设的意见和建议,在进行229省道某段建设工程社会稳定风险评估研究过程中,采用文献法、访谈法及问卷调查等多种形式,广泛征求意见。问卷调查的对象为工程沿线群众及单位、团体,沿线群众调查的样本数量为130人,沿线单位、团体调查的样本数量为3家,分别为无锡金缕线业有限公司(35人)、江阴市双腾复合材料厂(15人)和江阴市卧龙村村委会(10人)。
        调查结果统计如下:①93.64%的被调查群众支持本项目的建设,6.36%的被调查群众持有条件支持的态度,无被调查群众持反对意见;②99.09%的被调查群众可以接受工程规划红线范围内的依法拆迁,但仍有0.91%的被调查群众持不能接受的态度;③绝大多数的被调查群众认为本项目的施工和运营期对社会和环境的不利影响较小,可以接受,但仍有13.3%的单位团体人员认为本项目对环境的不利影响较大。
        根据调查统计结果,被调查群众普遍认为229省道某段建设工程对缓解现有道路交通压力、节省出行时间,营造城市新景观、提升江阴市的城市形象,带动道路沿线工商业的发展,提升道路沿线的土地和房产价值,促进沿线地区的城市化进程,改善区域居住环境、带来生活便利具有积极作用,并认为本项目的建设是必要的。对项目建设持保留意见的群众主要担心的问题是征地拆迁补偿得不到有效落实和工程建设施工造成的环境污染。
        (三) 风险识别和估计
        在公路建设项目建设和运营过程中,当群众的既有利益发生损害,且补偿程度不能恢复之前的利益水平时,群众容易产生不满情绪,引发社会稳定风险。文中根据风险调查和各方面意见采纳情况,采用对照表法和专家调查法,筛选、识别出本项目主要的社会稳定风险因素。
        (四) 风险防范和化解措施
        根据风险识别与估计,本项目施工期社会稳定风险较大,主要风险因素为征地拆迁和环境污染。因此,本项目采取的风险防范和化解措施如下:
        1、本项目来自沿线群众的风险较大,主要体现在征地拆迁和环境污染两个方面,建议在项目实施前,建设单位主动与各乡镇洽商征地和拆迁事项,制定合理的经济补偿标准和道路交通管理措施。同时,在工程设计上做好防尘、防噪声、防震动等设计。
        2、加强宣传引导工作,通过电视、报纸、公告等媒体宣传,使沿线居民充分认识到项目建设的重要性,并让沿线群众了解项目建设过程中可能产生的影响,了解有关征地、房屋置换安置的政策,最大限度地争取沿线群众对项目的理解和支持。
        3、根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《国务院信访条例》等有关法律法规,在《江阴市突发群体性事件应急预案》框架下,成立项目应急工作领导小组,及时排查和预防社会风险和不稳定因素,采取相应措施预防群体性事件发生,树立“以人为本”的工作理念,努力化解社会矛盾,将突发性事件和群体性事件造成的危害和影响降至最低。
        (五) 项目风险等级的综合判断
        本项目的建设将进一步改善区域内交通运输条件,提供良好的资源开发和产业发展条件,推动江阴市经济社会发展,提高居民生活水平。本项目的建设将极大的改善区域交通出行效率,改善区域交通环境。另一方面,本项目的建设在一定程度上影响居民正常的生产生活。
通过对项目沿线征拆迁及施工区域内的群众采取问卷调查和专家论证等调查的结果,可以看出绝大部分公众支持本项目的建设。文中结合项目风险识别与估计,采用定性与定量相结合的方法,给出落实风险方法和化解措施前后风险变化情况。
        结合预期可能引发的风险事件和造成负面影响的程度,综合判断项目落实风险防范、化解措施后的风险等级。首先根据专家和相关部门论证会意见确定每类风险因素的权重,取值范围为[0,1],W取值越大表示某类风险在所有风险中的重要性越大。其次确定风险可能性大小的等级值C,上文已将风险划分为5个等级(很低、较低、中等、较高、很高),等级值C按风险可能性由小至大分别取值为0.04,0.16,0.36,0.64,1.0。将每类风险因素的权重与等级值相乘,求出该类风险因素的得分(即C×W),把各类风险的得分加总求和即得到综合风险的分值。综合风险的分值越高,说明项目的风险越大。一般而言,综合风险分值为0-0.36时,表示该项目风险低,有引发个体矛盾冲突的可能;分值为0.36-0.64时,表示该项目风险中等,有引发一般性群体性事件的可能;分值为0.64-1.0时,表示该项目风险高,有引发大规模群体性事件的可能。
        本项目落实风险防范措施后可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.23,风险等级为低风险。因此,在采取有效措施防治环境污染、妥善解决房屋置换补偿问题、合理安排施工期的交通组织方案、完善道路的配套设施建设,做好项目实施过程中的工程管理的前提下,本项目社会稳定风险等级为低风险。
        四、结论
        文中根据公路建设项目的特点,结合固定资产投资项目可行性研究中社会稳定风险分析篇章编制的工作要求,将社会稳定风险分析的主要工作分为准备阶段、分析调查阶段、综合阶段三个阶段,并分别给出了各个阶段的主要工作内容及程序。同时,简要介绍了公路建设项目风险调查、风险识别、风险估计以及风险等级综合判断的方法,并以229省道江阴段改扩建工程为例,进行了公路建设项目社会稳定风险分析的案例研究,旨在为其他公路建设项目的社会稳定风险分析提供借鉴。
参考文献:
[1]韩保江.全面小康需突破六大瓶颈[J].瞭望新闻周刊,2003(40):7-9.
[2]叶玮,卢川.公路建设项目风险分析体系框架研究[J].工程管理,2010,25(4):564-566.
[3]佘健明.项目决策分析与评价[M].北京:中国计划出版社,2011.
[4]童怡,韦晨,崔宝军.上海市重大市政项目社会风险稳定评估概述及方法探究[J].上海船舶运输科学研究所学报,2013,36(1):6-11.
;江苏中设工程咨询集团有限公司.229省道某段改扩建工程可行性研究报告[R].2012.

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