社会稳定风险评估评判标准与指标体系研究

泰州瑞隆企业管理顾问有限公司 冯明波

        摘要:建立健全社会稳定风险评估机制,是建立健全维护社会稳定体制机制的有效方法,但是现有评判标准与指标体系不科学、不规范,对这些问题亟待加强研究。
        关键词:社会稳定风险评估;评判标准;指标体系;研究
        当前,中国特色社会主义进入了新时代,我国已经步入“重要战略机遇期”、“黄金发展时期”,同时处于“社会转型期”、“矛盾凸显期”。伴随着工业化、城镇化、市场化水平的全面提升,各种利益主体的诉求相互交错,社会矛盾更为凸显。近几年,由建设项目引发的信访和群体性事件逐渐增多,成为影响社会稳定的重要因素。党的十九大报告指出:“巩固基层政权,完善基层民主制度,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”“加强预防和化解社会矛盾机制建设,正确处理人民内部矛盾。”建立健全社会稳定风险评估机制,是近几年中央从加快和谐社会建设,预防和减少人民内部矛盾,建立健全维护社会稳定体制机制,突出强化源头治理、创新工作方法的角度,提出的需要着力重点推进的维稳工作内容之一。
        但是,由于我国这项工作发展不平衡,相关法制建设滞后,现有评判标准与指标体系不科学、不规范,亟待加强研究。
        一、我国社会稳定风险评估工作中存在的问题
        近几年由重大项目引发群体性事件时有发生,主要是对涉及群众切身利益的重大项目的决策考虑不周或者估计不足,重建设、轻前期,有的甚至是先立项、后咨询,先决策、后评估,边建设、边拆迁。群众利益诉求渠道不畅,忽视与工程项目利益有直接关联的群众意见,甚至在重大项目决策过程中违背群众意愿、损害群众利益,引发社会矛盾和负面影响,造成社会资源的极大浪费。有些项目虽然进行了社会稳定风险评估工作,但其中仍然存在不少问题,主要表现在以下几个方面:
        (一)对社会稳定风险评估的重要性认识仍然不足
        对于社会稳定风险的化解与防范意识及管理手段落后,往往只重视社会稳定问题发生后的危机处理,轻视社会问题的早期预警预防。孰不知,一旦社会稳定风险转化为社会危机、社会问题、群体性事件后,不仅各相关群体的利益已经受到了损失,而且政府往往要花费巨大的处理成本。目前我国对社会稳定风险评估的理解,仅限于投资项目领域的社会评价,甚至把投资项目的社会稳定风险评估片面理解为社会效益评价,没有认识到社会稳定风险评估的普适性及其重要功能,即社会稳定风险评估可应用于多个领域,发挥“防范风险、化解矛盾、提高效益、促进社会和谐稳定”等功能。
        (二)相关法制建设严重滞后
        对于投资项目的环境问题,有《中华人民共和国环境影响评价法》,但对于项目投资有关的社会问题,却没有单独的法律法规进行约束。社会稳定风险评估的关注点是项目的社会影响,尤其是负面影响;关注对象是相关利益群体,尤其是利益受损群体和社会弱势群体。对于项目业主来说,总认为这是地方政府的责任,与企业没有关系。而对于地方政府来说,目前由于政府官员的业绩考核机制不健全,以及他们面临的经济压力,也往往对自己辖区内的投资项目,只要能带来经济效益就“大开绿灯”。因此,没有专项法律法规进行约束,社会稳定风险评估不仅得不到重视,甚至会受到阻挠。
        (三)缺乏相应的监督管理机构
        目前,我国投资项目社会稳定风险评估的组织机构体系还没有形成。中央政府投资管理部门及行业管理部门没有相应的机构来制定投资项目社会影响评价的政策、标准和规范,并进行资质审查和行业管理;地方各级政府也没有类似的管理机构。这在客观上导致了社会稳定风险评估工作缺乏组织、审核、监督、检查、推动等,以至于难以落在实处。在这种情况下,不可能使人们对社会稳定风险评估的重要性予以足够重视。
        社会不稳定,有很大一部分是源于决策信息不透明,人民群众对重大事项的了解不充分,合理诉求表达渠道不畅。在少数民族聚居区,在制定拆迁政策的过程中,应有少数民族代表参与,保障人民群众的知情权、参与权、表达权。加强政府信访工作,建立畅通有序的信息公开和民意表达渠道,是化解有关风险的重要基础性工作。
        如何有效地做好新时期的维护社会稳定工作,力争把社会矛盾解决在萌芽状态,需要创新工作方法,需要从源头上治理影响社会稳定的风险。社会稳定风险评估,是防范社会风险的重要制度性措施。
        二、项目综合风险指数评估方法存在的不足
        国家发展改革委《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)》(简称《编制大纲》),对项目社会稳定风险分析和评估提出了原则性要求,并希望各地方研究操作层面的风险分析具体方法。在社会稳定风险分析和评估中,当前普遍采用的以判断项目整体风险等级为目标导向、以计算项目综合风险指数为核心方法的投资项目社会稳定风险分析和评估框架,在目标导向、分析方法和风险等级判断等方面都存在诸多不足之处。
        (一)整体风险等级的确定不应是项目稳评的核心任务
        根据我国有关风险管理的国家标准以及国内外普遍通行的风险分析评估基本框架,风险管理的核心目的是在风险调查、风险识别、风险分析和风险评价的基础上,寻找减小或化解项目风险的措施方案。风险等级仅是用于标定项目各个主要风险的风险程度或风险水平。确定项目各风险的风险等级或风险程度,并不是风险分析的终极目的,而是通过排序找出项目主要风险,为制定风险应对措施提供依据。因此,投资项目社会稳定风险分析评估的目的和重点,应该是评价风险应对措施的合理性及可行性,确定风险等级仅是为风险应对提供依据的中间过程。
        (二)项目稳评分析不能套用多目标风险决策分析框架
        以整体风险等级为导向的稳评框架,要求在完成“单因素风险估计”的基础上,通过叠加进行“项目整体风险估计”,其分析思路类似于多目标风险决策分析框架。
        在项目存在多目标、多准则风险决策的情形下,项目风险评估可以通过设定不同评价准则,利用多目标、多准则风险分析的思路,分析项目整体风险程度的评价指标。在各目标要素相对独立的条件下,可从不同角度界定项目的期望目标,而且每个目标都存在风险,每个目标成功与否对项目总体目标成功的影响不同,即各目标对项目整体目标的权重不同。可以通过层次分析法、专家打分法等分析技术,或者直接根据项目风险决策者的偏好对各个目标要素按某种规则排序,确定每个目标要素对项目总体目标影响的权重,通过加权平均来计算项目总体评价值。
        这种多目标、多准则决策分析方法并不适用于投资项目社会稳定风险分析。对于投资项目社会稳定风险分析而言,风险的承担主体主要是地方政府,风险管理的目标只有一个,就是维持社会稳定,因此是单一目标的风险决策问题,而不是多目标风险决策问题,不具备多目标、多准则决策分析方法的适用条件。
        (三)采用整体风险指数对项目风险等级进行判断不科学
        在现行分析框架中,用于计算整体风险指数的权重的真实含义难以找到合理的逻辑解释,使得权重取值的计算结果具有主观随意性。以整体风险等级为导向的项目稳评框架提出的综合风险指数法,其本意可能是要解决多个风险叠加计算的问题,但就风险叠加的逻辑而言,项目“整体风险”程度评价值,应该不小于其中任何一个项目风险的风险程度评价值。任何一个项目风险若导致了群体性事件,就意味着该项目发生了群体性事件。而按照以整体风险等级为导向的稳评框架,通过叠加计算的项目整体风险指数一定会小于其中最主要风险的风险程度评价值,风险等级会越叠加越低,不符合常识和基本逻辑。
        (四)风险等级判断标准的设定缺乏科学严谨性
        当前采用的以整体风险等级为导向的项目稳评框架提出了投资项目社会稳定风险等级判断的五个标准。其中,第四个和第五个标准是两个定量标准,前者从单因素风险程度及其个数的角度,后者从项目整体风险指数大小的角度进行判断,显然都是不合适的。比如,某投资项目有l个重大风险或2~4个较大单因素风险,则判断项目整体风险等级是中风险。按照基本逻辑,只要某项目存在一个可能导致严重群体性事件的风险,则就意味着这个项目产生了严重的群体性事件,该项目就是高风险。同理,两个“重大风险”,才算项目整体处于高风险等级,这种判断在逻辑上也难以自圆其说。采用综合指数法,在评价标准方面,评价高风险的临界值为0.64,假定一个项目经分析有很多个R=0.64的重大风险,仅有1个R=0.36的较大风险,经叠加计算的综合风险指数一定介于0.36~0.64之间,判断为中风险,与人们的正常认知相悖。
        此外,那么无论采用哪一个判断标准,得出的判断结果应该是相同的。但是,上述两个定量判断标准难以满足这个基本要求。比如,假定某项目存在污染、拆迁、安全生产3个社会稳定风险,其风险程度R分别为0.8、0.1和0.1。根据标准四,有一个严重风险,项目整体风险等级是中风险;根据标准五,假定上述3个风险所引发的群体性事件对“项目整体”群体性事件的重要性即权重均为l/3,则项目整体风险指数I为0.33,属于低风险,根据两个标准得出的判断结果不一致,更与其项项目属于高风险等级的实际不一致。        (五)核心是要制定科学合理的项目稳评判断标准
        项目风险是危险事件发生的可能性与其对项目影响程度的组合。确定风险评价标准,就是确定如何判断风险发生的可能性,如何度量项目风险的影响程度和风险程度,如何判断风险程度是否可以被接受。因此,风险评判标准是风险识别、风险分析、风险评价和风险应对的准则,是贯穿于风险评估全过程的一条主线。以整体风险等级为导向的项目稳评得以广泛流行,重要原因之一就是对稳评框架设计中的地位缺乏科学的认识。
        《编制大纲》没有给出判断风险等级的标准,而是原则性地要求参照项目所在地区的社会稳定风险等级评判标准。笔者认为,开展投资项目社会稳定风险分析和评估工作,需要结合项目具体情况,构建一个符合逻辑的风险评价标准,而不可盲目地套用综合风险指数等评价标准。
        国家发改委的《稳评办法》和《编制大纲》,没有提出要采用“综合风险指数法”作为项目风险等级判断的标准。我们理解,国家发改委制定项目稳评制度的本意和初衷,是要通过项目稳评,通过对投资项目社会稳定风险应对措施的研究,使得所有的项目风险均处于“低风险状态且可控”,这就是项目稳评应该确立的社会稳定风险评价的基本准则,也是设定项目稳评体系的出发点。基于这一基本准则,从建立和完善投资项目社会稳定风险评估机制的初衷出发,笔者认为投资项目社会稳定风险分析评估的逻辑过程应该是:
        1. 在风险调查的基础上,进行风险识别、风险分析和风险评价,判断是否属于低风险且可控;
        2. 对于不属于“低风险”的项目风险,应提出风险应对处理方案,并评价其剩余风险是否可被接受;如果还有不可接受的剩余风险,则应继续调整或制定新的应对措施,并评估采取新措施后的风险程度,直至所有风险全部达到可以接受的程度;
        3. 风险应对措施处理完成之后,如果已经没有不可接受的风险,并且再识别不出新的风险,在此种情形下,从规避社会稳定风险的角度可以判断项目可行,整个风险分析评估过程结束;
        4. 如果剩余风险不可接受,或者要使剩余风险变得可以接受而实施其风险应对措施所付出的代价不可接受,在此种情形下,可从规避投资项目社会稳定风险的角度判断项目不可行,整个风险分析和评估过程结束。
        三、我国重大投资项目主要社会风险因素
        目前,我国重大投资项目主要社会风险因素,归纳起来包括经济方面、生态环境方面、社会方面、制度方面的社会风险因素等四个方面。
        (一)经济方面的社会风险因素
        主要包括“工程项目造成的居民失业率”、“项目引起的居民收入下降程度”、“项目造成的相关服务价格上涨率”、“项目征迁造成民众收入损失的补偿程度”等方面。这些社会风险因素引发的社会冲突主要表现为:受影响民众对重大工程项目造成的经济损失或补偿不合理等方面的诉求或抗议。
        (二)生态环境方面的社会风险因素
        主要包括“项目对水土流失及人均绿地影响度”、“项目造成的环境噪声、辐射、粉尘影响”、“项目潜在的水质污染风险度”等方面。这些社会风险因素引发的社会冲突主要表现为:工程项目施工作业的各种噪声、粉尘影响,高架道路车辆噪声、交通尾气,项目的实施运营可能造成影响区域内水土流失及人均绿地变化,水质方面的污染等方面引发的民众抗议或群体性事件。
        (三)社会方面的社会风险因素
主要包括“项目与当地民族风俗习惯和宗教的融合度”、“项目对当地人文景观破坏度”、“项目可能在当地引发的交通风险”、“项目引起的流动人口增长率”、“项目影响的区域大小和民众范围”、“工程移民与安置区居民的融合度”等方面。这些社会风险因素引发的社会冲突主要表现为:重大工程项目背离当地民族风俗习惯和宗教传统,实施过程中对当地人文景观的较大破坏,项目实施运营带来的大量流动人口增加造成当地社会不安定,工程移民“背井离乡”后割断原有社会关系的心理影响等引发的社会冲突事件。
        (四)制度方面的社会风险因素
        主要包括“信息公示与公众参与制度”、“项目社会风险管理与应急制度”、“项目社会风险问责制完善度”等方面。这些社会风险因素引发的社会冲突主要表现为:信息公示不到位及公众参与度低而导致的隐蔽信息、黑箱操作行为引发的民众冲突;项目社会风险管理与应急制度不够完善而导致的社会风险影响面大,以及由此导致的社会风险发生后恶性循环,引发更大的社会风险;项目社会风险问责制度不健全或事后处罚力度不够,使相关管理人员不够重视潜在社会风险的发生等。
        四、社会稳定风险分析与评估指标体系分析
        社会稳定风险评估由于涉及的社会环境多种多样,影响因素比较复杂,社会目标多元化和社会效益本身的多样性使得难以使用统一的量纲、指标和标准来计算和比较社会影响效果,因而在不同行业和不同地区的项目评价中差异明显。此外,社会稳定风险评估需要综合考察社会生活的各个领域与项目之间的相互关系和影响,必须分析多个社会发展目标、多种社会政策、多种社会影响和多样的人文环境因素,进行多目标综合分析。
        因此,社会稳定风险因素分析应遵循三方面的原则:科学性和全面性原则、层次性和逻辑性原则、差别性和可操作性原则。
基于这三方面的原则,针对社会稳定风险分析和评估报告,至少应分为政策规划和审批程序风险、征地拆迁及补偿风险、经济技术风险、生态环境影响风险、项目管理过程风险、经济社会影响风险、安全卫生风险、媒体舆情风险等八个大类,分别进行分析,每个大类又可以列出若干小项,每一项尽可能分析全面,避免因风险遗漏带来的不必要损失。
        采用《建设项目社会稳定分析和评估评价指标》评价指标体系,基本上可以保证指标体系覆盖项目所面临的所有风险因素,是一套科学全面的评价体系,值得在社会稳定风险分析和评估过程中应用。

发表评论