社会稳定风险评估与社会影响评价的比较

江苏信博建设项目管理有限公司 范帅

摘要:随着我国改革开放的不断深入,社会经济格局调整加快,利益分化程度加大,社会矛盾凸显,且矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强,社会稳定潜藏着风险。为此,中央特别强调,要加强对重大项目审批和实施过程中社会稳定风险的评估研究,创新社会管理机制,从源头上预防和减少不稳定事件的发生,确保项目顺利实施。社会稳定风险评估是社会影响评价的重要组成部分,两者之间存在共同点和差异性。为此,本文从制度出台背景、评价目的、实施主体、评价内容、评价程序对两者进行比较,以期为深化、促进和完善评价机制提供借鉴。
关键词:社会稳定风险评估, 社会影响评价, 比较
        随着我国改革开放的不断深入,社会经济格局调整加快,利益分化程度加大,社会矛盾凸显,且矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强,社会稳定潜藏着风险。为此,2010年,中央特别强调,要加强对重大项目审批和实施过程中社会稳定风险的评估研究,创新社会管理机制。目前,全国各地各行业都在拟定或实施重大项目社会稳定风险评估。社会稳定风险评估是指在项目实施前,由项目实施单位通过对利益相关者的调查,对项目决策和实施是否会引发社会冲突或群体性事件进行先期预测,提出风险的化解与应对措施,从源头上预防和减少不稳定事件的发生,确保项目顺利实施。社会稳定风险评估是社会影响评价的重要组成部分,两者之间存在共同点和差异性。社会影响评价是指与技术评价、财务评价、国民经济评价、环境影响评价相并列的一种独立的投资项目评价方法。它主要应用社会学、人类学、项目评估学的理论和方法,通过系统地调查、收集与项目相关的各种社会因素和社会数据,分析项目实施过程中可能出现的各种社会问题,提出尽量减少或避免项目负面社会影响的建议和措施,以保证项目顺利实施并使项目效果持续发挥。为此,本文从制度出台背景、评价目的、实施主体、评价内容、评价程序对两者进行比较,以期为深化、促进和完善评价机制提供借鉴。
        一、出台背景
        我国在积极推行改革与发展的过程中,由于改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度没有有机结合起来,导致了一系列的社会冲突事件。为了从源头上规避、预防、降低、控制和应对可能产生的社会风险,2006年,遂宁市在全国率先出台实施重大事项社会稳定风险评估化解制度,取得了一定成果。在中央和各级政府的推动下,各地在企业改制、征地拆迁、教育、医疗、环境保护、安全生产、食品安全、城乡建设、劳动保障和社会管理等领域正在积极探索或实施社会稳定风险评估。
        社会影响评价的兴起与可持续发展理念的提出是紧密联系在一起的。1987年世界环境与发展委员会在关于“我们共同的未来”的报告中,强调发展的可持续性并提出加强社会影响评价的倡导。20世纪90年代初期,世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构相继推出台了社会影响评价的详细程序和手册。在我国,社会影响评价主要应用于民航、水利、铁路和国际援助项目等领域。
        从出台的背景看,两者具有相同点。它们都是现代化的过程中,在社会矛盾激增和社会不可持续发展的背景下提出来的,是社会经济发展的客观要求,是为应对各种可能的风险而出台的。这正印证了社会学家科塞冲突功能论的观点,即社会冲突推动了社会管理机制和决策体制的改革。当然,两者也存在差异。社会稳定风险评估是社会管理机制的创新,是对传统“一言堂”决策机制的反思,它将群众的意见纳入到决策中来,促进决策的科学化和民主化。同时,它也是政府维稳模式的改革,即由“事后处置”的被动维稳模式向“提前预测化解”的主动维稳模式的转变。社会影响评价是舶来品,中国引入社会影响评价是发展战略转变的需要,是项目实践经验教训总结的结果,是解决各种社会问题的客观要求。随着社会经济的迅速发展及市场经济体制的逐步建立和完善,政府日益认识到社会、经济、环境的协调及可持续发展的重要性,密切关注可能带来的各种社会问题,如地区发展的不平衡、贫困差距的扩大等。概而言之,社会稳定风险评估是社会管理思路和方式反思的结果,而社会影响评价是发展观反思的结果。
        二、评价(估)目的
        社会稳定风险评估的目的是通过对项目社会风险的评估,从源头上减少社会风险,为项目决策提供依据。社会影响评价的主要目的是消除或尽量减少因项目的实施所产生的社会负面影响,使项目内容和设计符合项目所在地区的发展目标、实际情况和利益相关者的发展需要,并使项目能为项目地区的区域社会发展目标,如减轻或消除贫困、促进社会性别平等、维护社会稳定等做出贡献,促进经济与社会的协调发展。
        从二者的目的来看,社会稳定风险评估以“稳定”为中心,坚持“稳定压倒一切”,而社会影响评价以“可持续发展”为中心,坚持“发展成果共享”,两者并不冲突。稳定是可持续发展的前提,只有稳定的环境才能实现可持续的发展和成果的共享。但是,稳定并不意味着发展。因此,社会稳定风险评估在出发点上需要向可持续发展靠拢,稳定与发展并举,积极探索项目经济社会效益的共享机制,将改革和发展的成果惠及群众。而且,利益共享机制本身也是缓解和规避社会风险的重要手段。譬如,水库移民是社会经济发展的必然结果,但是,如果仅停留在“不出问题”的层面上,移民可持续生计的目标是难以实现的。因此,水库移民社会影响评价不仅分析风险,而且还建立了经济利益共享机制,如后期扶持、享受优惠电价、设立库区发展基金等。移民“搬得出、稳得住”是前提,而“能发展、可致富”才在最终的目标。
        三、实施主体
        目前,社会稳定风险评估的实施主体有两种形式,一是由决策提出部门、政策发布部门、改革牵头部门、项目报建部门作为负责组织实施社会稳定风险评估的责任主体;二是由责任主体负责组织机构专家、学者参与实施(并非专业的评价机构)。从目前我国投资项目社会影响评价的实施主体来看,主要包括三块,即咨询公司、研究院所和高校。评价人员主要包括社会学、人类学、法学和工程出身的社会评价专家。实施主体的选择一般是通过招投标的方式决定,实施单位作为第三方实施评价工作。
        不同的实施主体各有利弊。政府组织实施评价工作有其弊端。首先,政府工作人员没有编制评价报告的理论基础、实际经验和业务能力。在问卷设计、调查对象的选择、调查技巧等方面明显逊于专业评价人员。其次,他们是以政府工作人员的身份参与调查,影响了被调查对问题做出真实性的回答。而且有“既是裁判员,又是运动员”之嫌。最后,由于时间等方面的原因,评价工作程序简单,对利益相关群体的利益诉求了解不够,评估结果难以具有可预测性与权威性。当然,政府组织实施社会稳定风险评估的好处是,政府对该领域较为了解,尤其是一些特殊行业,社会评价人员自身局限性使其难以独立完成评价工作。每一个项目都会涉及许多专业知识,在目前中国文理分科的教育体制下,让学文科出身的人去了解技术事项,有一定的困难。工程技术出身的社会评价专家的优势是对项目背景的了解比较容易,但缺乏社会学基础理论与研究方面的训练,把握不准千变万化的社会现象。因此,在实施社会评价时,社会学工作者只有取长补短才能够顺利扮演社会评价人员的角色。
        由专业人员来实施评价的优点有以下几个方面:第一,评价人员经过专业培训,对问卷设计、样本选择、调查技巧和调查内容较为娴熟,确保评估结果的准确性。第二,第三方机构不是项目的利益相关者,降低了调查者的心理顾虑,而且他们在调查过程中扮演宣传者、解释者、调查者、倾听者、观察者、学习者、倡导者、协调者、激励者、干预者和反馈者等角色。第三,评价人员在报告编制过程中分工明确,专业性和针对性较强,有利于提高效率和结果分析。第四,评价人员的时间上可以得到满足,而政府人员在时间上难以得到保障。第三方机构可以对项目进行跟踪调查,直到项目影响程度较小。当然,由社会专家或社会评价人员实施评价工作的缺点有:其一,对于特殊的行业,自身素质难以满足项目的需求。其二,将编制报告与学术研究混为一谈,不能跳出学术圈子,使评价报告的性质发生变化。从国内外的经验来看,社会评价工作者角色失调或错位的危险始终存在。一是为求“可批性”,戏说“可行性”,即在项目前景实在太差,以项目产生巨大的社会效益为借口增加项目的可批性。同时,要防止为求“可批性”,试图“证明性”的错误倾向,即打着评估的旗号执行预先安排的行动程序。
        四、评(估)价内容
        社会稳定风险评估的主要内容包括以下四个方面:一是合法性评估。主要分析评价是否是在政策法律的框架内实施的。二是合理性评估。主要分析评价是否能够得到利益相关者的认可,是否兼顾他们的现实利益和长远利益,是否遵循公开、公平、公正原则。三是可行性评估。主要是评估公众参与是否落实;是否与本地经济社会发展总体水平相吻合;是否具有相关政策的连续性和严密性;出台的时机是否成熟;实施方案是否周密、完善、具体、可操作。四是可控性评估。主要分析评估是否存在引发群体性事件的苗头性、倾向性问题;是否存在其他影响社会稳定的隐患;是否有相应的预测预警措施和应急处置预案;是否有化解不稳定因素的对策措施。合法性突出了政策法规的权威性,从源头上确保政策能够得到落实;合理性突出了群众权益的重要性,将不同利益需求纳入决策框架中;可行性突出了项目与利益相关者、社会规划等的互适性;可控性强调了风险的应对机制完整性和可操作性。
        一般而言,社会影响评价的主要内容包括五个方面:一是社会影响分析。考察项目实施对各利益相关者可能产生的负面或者正面影响,影响范围和程度,可能出现的后果及措施建议。二是利益相关者分析。主要任务是识别主要、次要利益相关者并分析利益相关者与项目之间的利害关系、在项目中所扮演的角色、对项目的态度和项目成败的影响程度。三是互适性分析。分析不同利益相关者与项目的适应、项目与当地社会结构、地区发展重点和当地发展规划相适应的程度。四是可持续性分析。考察项目本身、社会发展战略、生计、文化和环境可持续性。主要分析项目减缓贫困、促进社会公平、促进社会性别平等、促进少数民族发展、促进文化遗产保护、提高脆弱群体社会保障与社会福利水平等社会效果的可持续程度,以及实现项目社会效果可持续的必要条件。五是社会风险分析。分析项目实施的经济风险和社会风险,即项目实施是否会造成生产生活方式、职业和就业机会的变化,是否有诱发次生贫困;是否会引起械斗、静坐等抗议活动,甚至包括上访和自焚等恶性事件。而且,在社会风险中尤为强调对于特殊人群(老人、儿童、妇女和残疾人等弱势群体)所造成的风险。在对上述内容做出分析的基础上,社会影响评价提出风险规避的措施、利益增强措施和公众参与措施。
        从分析内容来看,社会影响评价的内容比社会稳定风险评估的内容丰富,分析的范围更广,逻辑性更强。对比来看,两者的分析内容其实是相通的。从合法性的角度看,虽然社会影响评价并没有将政策分析纳入分析范畴,但其前提已经默认符合和遵守政策法规,在这点上两者高度一致。但是,对于合法性而言,有值得反思的地方。譬如,政策是否滞后于社会经济发展的现状,是否存在不公平的现象。笔者在某征地拆迁项目中,政府关于房屋拆迁补偿与安置实施细则7年未修改,群众的利益遭受损失。虽然项目顺利实施,但群众满意度较低,可持续生计问题没有得到解决。因此,需要进一步探索项目实施后的利益增强措施。从合理性来看,与社会影响评价中利益相关者分析和社会影响分析具有一致性。从可行性的角度看,与社会影响评价中互适性分析相一致。从可控性的角度看,与社会风险分析和社会管理计划具有一致性。但是,在社会影响评价中特别强调项目实施对弱势群体的影响,尤其是妇女、老人和儿童,而且,在涉及少数民族的项目中还需要编制单独的少数民族发展计划,社会稳定风险评估忽视了群体内部的差异性。因此,社会稳定风险评估在评价内容上需要借鉴社会影响评价报告的成果,使其更加全面。
        五、评价程序
        通过对各地经验的归纳与总结,社会稳定风险评估的程序有以下几个步骤:第一,确定评估对象,掌握评估对象基本情况,进行风险识别并形成评估报告。第二,对评估事项实施后可能出现的风险进行分析,做出评估预测,提出初审意见。第三,根据评估报告和初审意见,由社会稳定风险评估领导小组组织并邀请人大、政协、专家、律师和群众代表参加,对项目社会稳定风险程度进行集体会审,对风险划分等级,做出实施、暂缓实施、暂不实施的决定。第四,及时将决定反馈重大事项的责任部门,落实风险规避措施。第五,监督有关责任部门根据风险评估决定调控风险。基本步骤可以概括为:风险识别-风险分析-风险分级-风险控制-执行监督。
        社会评价工作应随项目的进展逐步深入进行,不同阶段社会评价重点有所不同。一般而言,社会评价步骤如下:第一,由承担社会影响评价的工作人员制定工作大纲,包括人员分工、工作方法、工作内容、调查地点/群体的选择、评价报告大纲和工作进度等。第二,在开展实地调查前对与项目有关的资料、文献、相关政策进行收集和充分研究,根据评价工作需要,进行调查问卷、访谈提纲、专题研究大纲及其他必要的工具设计。第三,实地调查。实地调查包括调查、现场访谈、座谈和实地考察。根据实地调查的结果,对评价报告的结构和内容进行修改和完善。第四,编写报告。社会评价报告应在对评价工作结果的汇总分析基础上形成。最终报告包括评价目标、评价方法、评价内容、评价结论、主要建议以及社会管理计划。
        从两者实施的程序来看,社会影响评价在调查、报告编制和论证等方面明显优于社会稳定风险评估。虽然在风险评估程序中也提出通过调查和访谈等手段获取资料,但是与社会影响评价相比,其方法体系尚未构建起来。社会影响评价在实践中逐渐探索出一些实用的方法,包括对比分析法、逻辑框架法、利益相关者分析方法和参与式方法。不仅如此,社会稳定风险评估机制还需要进一步“寻根问底”,即不能只把关注点放在那些可行的项目上,而且要关注那些没有通过评估项目,分析其原因。对那些没有通过评估项目的原因进行分析往往更能推动改革发展的步伐,即遵循风险识别-风险分析-风险分级-原因分析-分配格局调整的路径。最后,社会稳定风险评估需要贯穿于项目整个过程。
        六、问责机制
        为了使各地各行业严格实施社会稳定风险评估报告,多数地区明确规定,对应进行社会稳定风险评估而未实施或组织实施不力,引发大规模或群体性事件的项目负责人,追究党纪、政纪和法律责任。从当前实施的社会影响评价来看,对项目负责人和评价机构的约束力都非常弱。这主要是因为,社会稳定风险评估已经上升到了政府规章的层面,而社会影响评价没有单独的法律法规进行约束、也没有机构进行管理。社会影响评价的地位在现实中的地位没用社会稳定风险评价稳固,其重要性受到了忽视,推广和普及社会影响评价的难度非常大。而且,对于职业的社会评价人员而言,职业操守也需要进一步完善。
        七、小结
        社会稳定风险评估和社会影响评估在我国都处于起步阶段,需要进一步完善。对社会稳定风险评估而言,第一,在通过调查、初审和会审得出最终决定的基础上,决策者将关注的重点放在能够实施的项目上,忽视了对造成项目不能实施或暂缓实施项目原因分析。然而,对其原因的分析往往是推动改革发展的主要驱动力。第二,与社会影响评价相比,社会稳定风险评估仅仅局限于项目的论证阶段,而对项目实施与运行阶段的社会风险没有动态的跟踪调查,而项目稳定风险评估应该贯穿于项目整个过程。第三,在现有的管理体制和绩效评价体制下,社会稳定风险评估的地位难以与可行性研究、环境影响评价的地位相提并论,难以发挥一票否定的作用。第四,政府组织一方难以承担社会稳定风险评估的编制工作。第五,风险评估过程简单,内容不全面,方法需要完善。从社会影响评价而言,其不足主要表现在以下方面:第一,对社会评价的认识不足,对其认识存在偏差。第二,从事社会评价工作的机构薄弱,人才短缺。第三,缺乏社会评价的管理和操作规范。目前,我国还没有全国性性的社会评价管理办法,在社会经济调查、社会评价报告的编制等方面都没有操作规范。
        在今后开展社会稳定风险评估的过程中,需要加强以下几个方面的工作:第一,探讨项目实施的稳定机制,在此基础上探索项目经济社会效益的分享机制;第二,通过招投标的形式选择社会稳定评估实施单位,由项目负责主体安排经验丰富的工作人员参与社会稳定风险评估工作,将专家的经验与工作者的行业知识结合起来,建立多元的评估队伍。第三,丰富社会稳定风险评价的内容,评估的工作方法。当然,贯彻执行社会评价工作的任务非常艰巨,包括专业人才的培养、评价管理机制的建立、利益协调机制、权益维护机制等。

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