土地征转用稳评工作中发现的问题、原因及对策建议

江苏国之源项目管理有限公司 朱江

摘要:我国现阶段社会矛盾的基本根源是民生问题,征地关乎农民生计的切身利益,历来是社会矛盾的触发点,直接影响社会稳定。江苏省国土资源系统率先在全省开展土地征转用社会稳定风险评估工作(以下简称“稳评”)。本文通过第三方评估机构“江苏国之源项目管理有限公司”近年的土地征转用评估实践,总结问题、原因,并提出对策建议。
关键词:土地征转用;社会稳定风险评估;稳评成果应用

        社会稳定是指一种相对稳固安定的社会状态,包括政治稳定、经济稳定和社会秩序稳定等。与西方工业化国家发展过程一样,经过改革开放三十多年的发展,我国现代化建设进入矛盾凸显期,经济发展和社会转型遇到诸多的现实问题,社会稳定风险已成为我国经济发展和社会转型遇到的不可回避的矛盾。尤其是近几年来,由于政府决策失误导致群众利益受侵犯,对社会稳定造成巨大冲击的群体性事件、个人极端事件和社会负面舆论炒作等始终处于高发态势,社会矛盾进入突发期。
        一、稳评的认识
        经过多年的稳评实践,我们充分认识到,社会稳定风险评估(以下简称稳评)实质上就是风险预警和风险管控。稳评的初衷是扶持企业发展,给企业保驾护航的。通过发现问题、分析问题、最终解决问题的工作思路,确保项目的平稳落地。
        社会稳定风险评估要做好三个方面的工作,一是风险摸排要全面、真实、彻底,不能有遗漏。二是化解风险要有针对性和可操作性。三是化解风险的责任主体必须明确、细化。
        同时,社会稳定风险评估工作也是一个纠错的过程。通过公众参与开展针对项目初步方案可能引发影响社会稳定的问题,进行先期预测、先期研判和先期应对,把可能造成的损失和负面影响减小到最低限度,推进项目的顺利实施。
        一个成功的社会稳定风险评估案例就是要对项目的初步方案有所修改、有所完善,为下一步方案的具体实施创造有利条件,奠定坚实基础,从而真正体现出稳评应有的价值。
        二、政策背景
        为认真贯彻落实中央和省委、省政府关于加强和创新社会管理、开展社会稳定风险评估的要求,从源头上预防和减少国土资源管理领域影响社会稳定的矛盾隐患,确保改革的力度、发展的速度和社会可承受程度的有机结合,努力将社会矛盾化解在萌芽状态。
        2012年8月10日,省国土资源厅印发了《江苏省国土资源管理系统开展社会稳定风险评估工作的实施意见(试行)的通知》(苏国土资发[2012]341号),指出在国土资源管理领域开展土地征转用社会稳定风险评估是省委、省政府确定的重点评估领域之一,各级国土资源管理部门要把开展社会稳定风险评估作为作出重要决策、实施重大项目和涉及民生的行政审批的必需程序,将评估情况与报批文件一并上报有权审批的政府或部门审核。
        这是全省乃至全国首次明确提出,土地征转用社会稳定风险评估作为用地报批的前置条件之一。
        2013年9月10日,省政府出台了有较大影响力的《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》(江苏省人民政府第93号令,2013年12月1日施行)。作为评估依据,省政府93号令和苏国土资发[2012]341号文为土地征转用社会稳定风险评估工作的开展提供强有力的政策支撑。
        三、第三方评估
        2013年下半年,江苏省国土资源系统率先在全省开展土地征转用社会稳定风险评估工作。作为第三方评估机构,江苏国之源项目管理有限公司应运而生,开始了社会稳定风险评估实践在国土资源领域的探索。
        按照党的十九大最新重要论断,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为贯彻习总书记“防控风险,服务发展,破解难题,补齐短板”的讲话精神,围绕风险预警,风险管控的稳评工作核心,为事项单位和政府部门更好地从源头上预防、化解和减少社会稳定风险,最大限度减少不和谐因素,更好地保障重大决策事项的顺利实施,维护人民群众的切身利益,为经济社会健康有序发展营造和谐稳定环境。
        通过大量的征地稳评工作实践,对土地征转用社会稳定风险评估工作中发现的主要问题加以分析研究、找出原因及对策建议,为政府和国土部门用地审批环节提供了有价值的决策依据。
        四、发现的问题
        (一)补偿标准与安置途径问题
主要表现在土地补偿标准过低,尤其是地上物的补偿标准,没有充分考虑到物价、人员工资上涨等因素。另外,还存在以租代征、补偿安置不到位以及补偿安置政策不衔接等方面的问题。
        (二)涉及农户签名名单不实问题
主要表现在由他人代替签名、虚假上报被征地农户名单,征地涉及户数与实际征地红线内户数不一致等问题,存在多报、漏报、错报等现象。
        (三)安置人员名单产生困难问题
省政府93号令实施以来,全省都面临征地后安置入社保人员名单产生困难的问题,导致各地被征地农户社保问题一直未能落实到位,用于安置农户的社保资金大量闲置。
        (四)政策宣传告知不到位问题
主要表现在基层组织和国土部门没有尽到征地政策宣传告知义务,致使大多数被征地农户不了解具体补偿标准和安置途径、不理解社保安置政策、不配合征地工作的有序开展。
        (五)剩余土地利用困难问题
主要表现在线型工程方面,因征地破坏了原有水系、路系,从而导致相邻未征土地(包括零星地、边角地等)利用困难。
        (六)修复水系用地补偿安置问题
线型工程征地后,重新修复水系的这部分土地不在工程征地红线范围内,无法报批。补偿费用问题尚可以解决,但涉及到人员安置入社保的问题无法解决。
        (七)集体土地被国有化的问题
        主要表现在行政区划调整或撤村转城后,原属村集体经济组织的集体土地,在第二次土地调查成果上为国有土地,但缺少文件支撑,农民的根本利益得不到保障。
        (八)历史遗留矛盾问题
        主要表现在历史上存在征地补偿安置方面尚未解决或行政区划调整后有关土地补偿安置工作交接的遗留问题。
        (九)非法买卖土地影响征地问题
        在城乡结合部非法倒卖土地现象特别严重,卖价在7-10万/亩,甚至更高。而政府征收补偿标准才1.9万/亩,造成多数农户心里不平衡,严重影响到正常的国家建设用地供给。
        (十)提前圈地、未批先建、强行施工问题
        主要表现在未按用地报批程序,在土地没有获得批复之前就圈地。未经协商或协商不成就强行占用土地施工,易引起群体事件的发生。
        五、原因分析
        (一)补偿标准与安置途径问题
        1.补偿标准过低,未考虑到当前的消费水平,失地农民没有其他生活来源。土地补偿安置政策相对滞后,与房屋征收形成巨大反差,造成被征地农户心理严重失衡。
        2.征地补偿标准与安置途径落实不到位,村集体组织存在截留征地补偿款、社保安置名额私下买卖等现象。
        3.征地补偿安置政策衔接不到位。2013年12月1日之前实施省政府26号令,征地涉及农户可以选择货币安置方式。之后实施的省政府93号令,则要求刚性入保。
        (二)涉及农户签名名单不实问题
        1.征地相关责任部门未履行好监督职责,基层组织工作有疏漏,未将征地工作做真、做实、做细。
        2.土地报批组件工作时间紧、任务重,没有预留出涉及农户签字核实的时间,导致资料造假。
        3.当地基层组织干部不配合,不愿意提供征地涉及农户的真实名单。
        (三)安置人员名单产生困难问题
        1.省政府93号令于2013年12月1日起施行。要求被征地农民的人员安置途径按三个不同的年龄段实施,安置补助费用于16周岁以下被征地农民的生活补助和16周岁以上被征地农民的社会保障,60周岁以上被征地农民入社保按月领取养老补助金。
        2.目前最大的难题是93号令要求刚性入保,却没有实施细则,让基层组织操作起来非常困难。按照人均农地确定的被征地人员安置名额,如何落实到具体安置人员名单上始终是个大问题。
        3.对于单独选址的线性工程征地,安置人员名单产生困难的问题尤为突出。每家每户被征土地面积较少,但征地涉及农户数量较多,每户分配不足一个安置人员名额,参保名额最后给谁是个难题。
        (四)政策告知宣传不到位问题
        1.基层组织工作人员对土地征转用相关的法律法规文件及补偿安置政策和措施解释、宣传不到位,导致被征地农户对征地补偿安置政策等知之甚少。群众的要求、意见得不到及时有效反馈,存在信息不统一、不对称的现象。
        2.目前传统的行政管理模式,导致基层组织不愿意让被征地农户知晓有关补偿安置政策,甚至采用愚民政策。群众对于征地工作的不理解不支持,进而影响整个征地工作的开展。
        3.个别基层干部存在滥用征地权力、征收程序不规范、征地补偿安置不公平、不公开,挪用集体土地征地补偿款等权利徇私行为。
        (五)剩余土地利用困难问题
        1.土地征收后,施工单位未及时修复被破坏的水系、路系,导致剩余土地无法耕种。
        2.征地规划红线设计未考虑到土地被征收后剩余土地利用困难等情况,缺少相关征地补偿安置补充方案。
        (六)修复水系用地补偿安置问题
        1.工程征地特别是线性工程征地,破坏了农业用地原有的水系。水利是农业的命脉,沿线各村需要重新修复农田灌溉水系。
        2.因重修水系用地不在工程征地红线范围内,无法进入用地报批程序,土地补偿费的问题尚可以解决,但涉及到失地人员安置的问题无法解决。
        (七)集体土地被国有化问题
        1.上个世纪80年代末期由于撤村转城、撤队转城等原因集体土地收归国有,剩余劳动力转为城镇户口。而在操作中收归国有的土地并没有真正的由政府统一管理,统一使用,实际上还在农民手里继续耕种。
        2.近年来由于行政区划调整频繁,原本属于村集体经济组织的土地划归街道社区后,在第二次土地调查成果上变为国有土地。国土部门在办理用地报批手续时,按照国有土地农转用对待,不涉及到人员安置。
        (八)历史遗留矛盾问题
        1.因历史遗留、区划调整等原因造成土地权属存在争议,相关部门未出面调解。
        2.基层政府对征地历史遗留补偿安置问题回避,缺乏与农户之间的沟通,导致农户对征地以后补偿安置政策落实问题表示担忧,对征地有反感情绪。
        (九)非法买卖土地影响征地问题
        1.受房地产价格上涨大气候的影响。房地产开发者一味追求经济利益,违法用地,违法建设,违法出售。
        2.农户贪图眼前利益。私下买卖土地的价格高于政府征地补偿标准,农户受经济利益驱动,违法出卖集体土地。
        3.个别基层干部法律意识淡薄。无视国家的法律法规,知情不报,非法批准违法用地建房。甚至亲自参与非法买卖集体土地,从中牟利。
        4.政府监管不力。随着城乡统筹步伐加快,各类违法用地、违法建设等违法违规行为持续蔓延。但基层政府和相关部门责任意识不强,重视不够,管理不严,监督和查处不力。
        (十)提前圈地、未批先建、强行施工问题
        1.项目单位在未经报批的情况下提前圈地抛荒,又不允许农户耕种,造成资源浪费。
        2.未严格按照土地报批程序落实土地征收事项,项目单位提前用地和强行施工,导致被征地农户的利益受损,从而引发社会矛盾。
        六、对策建议
        (一)补偿标准和安置途径问题
        1.充分认识做好征地补偿安置工作的重要性,正确处理好保障发展与维护权益的关系,严格执行征地补偿安置工作的相关法律法规和规定,严格履行征地程序,严格规范征地补偿安置资金管理,严格落实即征即保、应保尽保要求,切实做好征地补偿安置各项工作。
        2.健全利益相关者监督机制,对征地工作各个环节严格控制,严格执行征地补偿资金预存制度,保证征地补偿标准与安置途径落实到位,加强对征地补偿费发放、农户安置等落实情况的跟踪监控,严肃查处侵害农户利益行为。
        3.依法制定切实可行的保障方案,不得对被征地农民采用货币化形式进行安置。要依据93号令和养老保险的具体政策规定,根据不同类型人员情况,制定被征地农民参加企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险的具体保障方案。
        4.稳妥推进新老征地补偿安置政策衔接。对原参加基本生活保障的被征地农民,建立起动态的养老补助金调整机制,稳步提高其保障水平;对原实行货币安置的被征地农民,有条件的地方可在被征地农民自愿的前提下,探索退还安置费用换保障等方式将其纳入城乡社会保障体系。
        (二)涉及农户签名名单不实问题
        1.加强监督,落实责任,督促征地相关责任部门履行好监督职责。对工作中有疏漏大意、虚报瞒报、随意填写被征地农户名单等严加追究相关责任人责任。
        2.建议征地责任主体或有关政府部门牵头组织,由稳评机构、国土所、村委会三方确认征地红线内涉及农户名单并盖章确认,报国土资源局备案,作为用地报批材料的一部分。
        (三)安置人员名单产生困难问题
        1.严格执行《江苏省人民政府93号令》,深刻领会《江苏省人民政府办公厅关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》(苏政办发〔2017〕34号),实事求是妥善排解,因地制宜完善配套实施办法,确保93号令落到实处。
        2.按照村民自治和新老征地补偿安置政策平稳衔接等原则,由农村集体经济组织经民主议定程序研究决定土地补偿费的使用、分配方案,商定被征地农民名单产生办法,提出被征地农民名单报基层政府审核。
        3.在村集体经济组织成员统一思想的前提下,实行社保名额竞价等方式产生,不愿意参保的被征地农户可以通过与想要参保农户之间进行土地调换,从而让被征地农户实现利益最大化。
        (四)政策告知宣传不到位问题
        1.征地责任主体应组织被征收范围内的村组干部及工作人员进行法律法规和省政府93号令的学习,改变传统的行政管理方式,负责有关政策的宣传解释,切实发挥基层干部的辐射带头作用。
        2.不仅宣传本地块征收的意义,而且要重点说明征地补偿与安置的政策、标准、好处、以及操作程序,取得被征地农户的支持。
        3.征地告知书宣传告知工作必须按照规定公示7天以上,建议印制一些宣传手册或将征地告知书直接发到每一位被征地农户手中,留下监督电话,此项工作可由稳评机构在入户调查时确认,落实责任单位。
        (五)剩余土地利用困难问题
        1.因征地导致水系、路系破坏,造成相邻土地耕种困难,建议剩余土地一并征收或由施工单位尽快修复水系、路系,保证土地耕种便利;如既不征收、也不修复,对难以利用的农田应给予一定的经济补偿。
        2.征地单位需完善征地补偿安置政策补充方案,切实保障被征地农户利益不受损失。
        修复水系用地补偿安置问题
        1.将修复水系用地纳入工程征地范围之内,解决人员安置问题。各村委会应联合国土部门在工程勘测定界阶段充分考虑重建水系、路系用地问题,避免无法解决人员安置问题产生。
        2.建议基层政府会同相关主管部门共同制定切实可行的人员安置方案。征地单位需完善征地补偿安置政策补充方案,切实保障被征地农户利益不受损失。
        3.以政府为主体,建立红线外土地影响评测系统,确定征地红线外的补偿范围,在征用土地投入使用后,对周边未征土地带来的影响状况、影响程度进行评估,划分等级,补偿依照影响等级来定,对土地所有者的损失进行合理补偿,保障征红线外土地所有者或使用者的合法利益。
        (七)集体土地被国有化问题
        1.继续完善全国第二次土地调查成果,查找支撑区划调整后集体土地收归国有的文件依据。
        2.提高国有土地补偿标准,完善国有土地补偿评估机制。保证按法律程序收回国有土地,而失地的直接利益相关者能获得与征收集体土地得到同样的经济补偿和社会保障。
        3.加强征地补偿安置政策宣传和解释,保证人民群众的切身利益,以取得广大群众的支持,防止利益相关者因对于权属性质问题的不理解引发群体性事件。
        (八)历史遗留矛盾问题
        1.严格执行土地征收补偿安置政策,切实保护涉及农户的合法权益。对历史遗留问题不回避,加强与村民的沟通,解答涉及土地征收方面的各项问题,做好宣传项目建设意义和补偿安置政策的解释工作。
        2.以诚相见逐步解决历史遗留问题。土地是农民安身立命的依托,土地的征收补偿对农民的生产生活影响很大。要依法、依规、妥当地处理好前期政府遗留的历史问题。制定切实可行的补偿方案和具体的实施计划,尽早彻底地解决征地历史遗留问题。
        3.执行国家最严格的土地管理制度,切实保护农户的合法权益,对历年土地征收拖欠或少付补偿安置款的,应签订分期还款协议,限期补偿到位;征地补偿不到位、安置不落实的,要限期整改。整改期间,暂停受理建设用地报批。
        (九)非法买卖土地影响征地问题
        1.重点查处、强化管理、遏制趋势。严肃处理参与买卖集体土地、违法批地建房的基层干部。对于非法买卖集体土地现象严重的重灾区,要抽调有关单位人员,组织专门队伍,进行大清查。
        2.建立土地联合查处机制,加强土地执法强硬手段。在案件查处上,政府和国土、规划、建设、城管、房产、公检法、纪检、监察、工商、税务、电力等部门齐抓共管,按照法律赋予的职权,各司其职、共同执法,形成制止有效、查处到位的新格局。
        3.建立防范和查处违法违规用地的长效机制。一方面,政府主导是违法违规用地的主要原因,而领导干部又是关键因素,应把防范和查处违法违规用地的成效与干部的政绩考核,特别是干部提拔结合起来,实行问责制。
         4.坚持“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的原则。预防是对土地违法违规行为最廉价、最有效的遏制,制止是对土地违法违规行为最直接、最具体的预防。要建立以土地执法监察信息员为触角的群防群治网络,使其真正起到“千里眼”和“顺风耳”的作用。
        (十)提前圈地、未批先建、强行施工问题
        1.严格执行征地报批制度,未经法定程序批准,不得提前圈地和强行施工,确保依法用地和被征地农户的利益不受损失。
        2.针对不支持征地的农户,需要多做宣传解释工作,不得强行施工,给农户造成损失的要给予相应赔偿。
        3.建立风险预警制度,对征地过程中发生的不稳定因素进行排查,加强征地现场的治安保障,突发事件一旦发生或出现发生的苗头后,各方力量和人员都能立即投入到位,各司其职,有条不紊开展工作,确保事态不扩大,把不稳定因素的影响控制在最小范围内。
        七、稳评成果应用
        社会稳定风险评估工作的开展,是为适应维稳工作面临的新形势,把维稳工作关口前移,从政策制定、项目审定等决策环节,对可能引发影响稳定的问题,进行先期预测、先期研判和先期应对,把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态。从源头上有效预防和减少社会矛盾,是保障和促进经济社会又好又快发展的重要举措。
        稳评成果的应用是维稳部门与第三方评估机构根据新形势稳评工作的推进和发展提出的又一创新机制。
        为进一步落实风险化解主体责任,有效解决稳评成果落地运用问题,根除“评完了事”思想。在每个稳评事项完成评审进入备案环节时,都将该事项可能引发的矛盾风险和后期化解措施罗列成清单,以维稳部门社会稳定风险评估工作建议书或督办通知单的形式向责任主体下发,明确工作要求和反馈时限,既起到了预警效果,又落实了工作责任。在此基础上,将部门之间难以解决的核心矛盾以维稳信息的方式直接呈报上一级领导批示,使问题得以及时解决,有效形成工作闭环。
        从第三方评估机构基础矛盾的摸排见底,到专家评审会议重点矛盾的梳理,再到维稳部门核心矛盾的上报,社会稳定风险评估工作已经走出了一条既切合实际又独具特色的维稳路线。
        参考文献:
        (1)《国土资源政策法规选编(二十三)》 江苏省国土资源厅 ,2013.3
        (2)《国土资源政策法规选编(二十四)》 江苏省国土资源厅 ,2014.5
        (3)《江苏省社会稳定风险评估工作导则(试行)》(工程建设类) 江苏省维稳办,2014.11
        (4)《连云港市社会稳定风险评估工作资料汇编》 连云港市维稳办,2012.8

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