稳评风险等级判断的问题与反思

南通大学南通正源公司 时金芳、盛红、杨光

摘要:在社会稳定风险评估中,风险等级判断是十分重要的环节。然而在稳评操作中,在风险等级判断上存在着判断依据笼统,不足为据;对风险因素的调查关注显性风险,忽视隐性风险;对风险影响的评估关注眼前,忽视长远;对风险质态的判断注重静态风险排列,忽视风险动态发展等问题。要较为科学地判断风险等级,必须建立对风险的科学认知,可以从责任主体对社会稳定风险的内部控制力;相关职能部门控制风险的外部合作能力;相关利益群体的心理底线和容忍度以及社会舆论氛围与社会负面影响的相关度这四个维度进行评估。
关键词:社会稳定风险评估;风险判断;问题;反思

        风险等级的判断是社会稳定风险评估过程中十分重要的环节,也是评估报告中通过研判得出的评估结论,更是项目审批机构审批项目的重要依据之一。可见,准确地判断风险等级是十分重要的。然而在稳评操作中,在风险等级的判断上,存在着不少问题。
        一、稳评风险等级判断中的问题
        (一)现行稳评等级判断依据笼统,不足为据
        《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》中指出:
        高风险:大部分群众对项目有意见、反应特别强烈,可能引发大规模群体性事件。
        中风险:部分群众对项目有意见、反应强烈,可能引发矛盾冲突。
        低风险:多数群众理解支持但少部分人对项目有意见,通过有效工作可防范和化解矛盾。
        这里“大部分”、“部分”、“少部分”都是模糊概念,且有范围、利益相关度的不确定性,何况还有一些非常态现象:如即便是少数人反对,但其能量巨大,行为极端,很可能引起较大舆论关注,引发较大不稳定事件的发生;即便与公众的利益相关度不是太高,但是由于某些特殊利益者的怂恿和对社交媒体的利用,引起舆情发酵;即便眼前根据显性风险因素判断风险不高,但是如果遇到潜在风险因素突发的诱因,则会爆发出新的风险。凡此种种,既说明现行社会稳定风险等级的判断标准模糊,又说明风险等级的判断本身就具有风险。
        在稳评操作中,通常采用根据调查专家的意见确定风险因素的权重和发生概率,进而获得项目的整体风险程度的做法。这种方法的欠科学性,大家已有所认识,只是苦于没有更好的评估模型,也就姑且用之。
        在稳评实践中,有的还搞出了大小风险的人数量化指标,如参与人数200人以上为高风险,20人以下为低风险,等等。以此为风险等级的判断依据,其不科学之处显而易见:200人有理、有节地向政府反映诉求和不到20人情绪激动,强行冲撞公务机关,哪个风险大?有时哪怕只有一个人做出极端行为,如果处置不当,也会引发很大的社会危机。可见,风险的判断依据具有因时、因地、因人、因事而异的特性。不能笼而统之、一概而论。
        (二)对风险因素的调查关注显性风险,忽视隐性风险
        一个项目的建设是否存在社会稳定风险,存在多大风险, 在稳评中通常是根据大数据识别加上评估专家的经验,建构一个风险因素清单。由于一般项目稳评的调查方式以问卷调查居多,且较为笼统而简单,又不注重分类、分群,因而,所得数据对风险识别的分析价值降低。由于问卷调查基于选项设计的特点与局限性,通常了解的是被调查对象的态度及基本看法,很难触及到他们的内心世界,而人的心理是最为隐秘而复杂的,且具有个体差异性,往往是隐性风险的蛰伏之地。只有通过平等、耐心、深入的访谈、交流,让这些特殊的个体敞开心扉,你才能真正了解他们的心理,才能捕捉到风险隐患。
        (三)对风险影响的评估关注眼前,忽视长远
        比如在海边滩涂上搞光伏发电项目,最大的问题是海边渔民的养殖业受到影响。虽然可以设计开发出三层空间利用项目,即高处风力发电,中间光伏发电,下面搞水产养殖,但是,据渔民反映,太阳能板遮盖着的水面,水草难以生长,将大大影响鱼类的食物结构,对养殖业造成较大影响。这样的项目,属于绿色能源开发项目,既符合环保要求,又有利于地方经济发展,地方政府求之不得,工作力度很大,老百姓即使有看法,也很难被重视。稳评结论肯定是低风险。然而,此类项目对渔民长期利益的影响到底有多大,既没有科学的实证,也缺少长远的考量。可见,在稳评中,是以业主的眼前利益为重,还是以老百姓的长远利益为重,是很值得深思的问题。
        (四)对风险质态的判断注重静态风险排列,忽视风险动态发展
        事物总是在发展变化的。任何一个社会问题的产生、发展、变化,都与特定的社会背景、复杂的社会因素、特殊的社会心态密切相关。然而,在当下的稳评实务中,对风险的研判,往往是将一个个风险因素,根据其发生概率、影响程度的大小排列成序,在经验论证的基础上,判断其风险等级。可是,事实上,社会风险的质态是随着相关条件的变化而变化的。比如农民的征地拆迁补偿,在现行补偿政策执行比较透明的情况下,所涉农民也只有接受,似乎没有什么社会稳定风险。可是,一旦农民的承包地和宅基地确权以后,农民的利益从根本上得到保护,并能实现收益的长久化和最大化。而先前被拆迁征地的农民如果政府生活保障措施不力,他们的心理将会严重失衡,给社会稳定埋下较大风险隐患。
        二、科学判断风险等级的思考
        (一)建立风险等级的科学认知
在稳评报告中,风险等级是一个结论,各方关注的也似乎就是这个结论。其实,风险等级的判断,更应该是一个动态的过程,各方更应关注的是初始风险的化解过程。
        对风险,我们要建立起以下基本认知:
        1.风险等级的高低不是取决于风险因素的大小多少,而是取决于有无防控风险的对策措施。只要有针对性很强的预防、化解措施,即使较高的初始风险,也可以化解成低风险;看似不怎么高的风险,如果没有有效的化解措施,加之在某些因素的作用下,也可能发展成较高的风险。
        2.风险等级的高低不是绝对取决于所涉人数的多少,而是取决于是否触碰相关利益者的心理底线。诚然社会稳定事件的大小与参与者人数、波及的范围有一定关系,但是,有些事件虽然涉及人数、范围不是很多、很广,可是由于触碰到一些人的核心利益和可接受心理底线,就很难沟通、协调。当他们关闭上沟通之门,便产生极度对抗心理,采取极端对抗行为,就可能生发社会负面影响很大的恶性事件,即使没有即时诱发大规模的群体性事件,然而却潜伏下社会风险危机,一旦遇到风吹草动,便立马被点燃。
        3.风险等级的高低不是靠逻辑推理出的结论,而是风险识别与风险管理交互作用的结果。在眼下的稳评中,通常是根据识别出的风险的发生概率及影响程度来预判风险等级的高低,看似有一定的因果逻辑关系,但难免有自说自话之嫌。加之,有些报告中分析、论证不充分、不严密,很难自圆其说。笔者以为风险等级的判断,不能建立在逻辑推理的基础上,而应在稳评过程中,参与到风险管理中,如及时向项目方、政府主管部门汇报调查中发现的矛盾和问题,并提出化解矛盾的对策建议,促使有关方面及时采取防范、化解措施,将化解效果作为风险等级判断的重要依据。
        (二)风险等级判断要从四个维度
        哲学中的维度是指:立体交叉的影响因素,通常用来说明事物的影响因素是多方面的、复杂的。社会稳定风险本身就是由多方面因素酿成的,因而判断风险的大小,也必须从多个方面着眼。笔者以为可以从以下四个维度:
        1.责任主体对社会稳定风险的内部控制力
        从我国的社会形态看,社会稳定风险的责任主体是各级人民政府。由于中国的社会主义市场经济体制正处于不断完善的过程之中,政府面临着一方面要对计划经济进行解构,同时又要迅速建构起具有中国特色的市场经济新体制的艰巨任务,各种矛盾凸现,各种利益关系处于博弈状态,难免出现这样那样的社会问题,使得维护社会稳定成了推进社会主义市场经济建设的重要前提和首要任务。因而,无论是重大项目的投资,还是重要事项的决策,事先进行社会稳定风险评估,就成为预判风险、预防矛盾、预先控制的必要之举。
        在稳评中,要对社会稳定风险做出较为准确的预判,责任主体对风险的内部控制力是一个重要的判断依据。当下政府的控制力又是受多种因素影响的,如:政府的公信力、属地民众的教化程度、社会治理方式、社会矛盾的复杂程度等等。不可否认,政府在控制社会稳定风险时,由于某些制度的缺失或政策的不完善,往往借助强权的高压手段进行非理性控制,有时似乎也能奏效。但是,被弹压的民怨会越积越多,社会稳定风险会在蛰伏中潜滋暗长。比如征地拆迁问题,由于各地方政府的补偿政策不一样,出现路南路北、河东河西补偿标准不一样,甚至差距较大的情形,引起老百姓强烈不满,心理严重失衡。据官方调查数据披露,近些年我国发生的社会不稳定事件中,有超过50%是由征地拆迁引发的。为什么此类风险高发、频发?究其原因,就在于政府对风险的内部控制力有问题。而政府最强大的社会治理共器就是法律、法规;最有效的社会风险控制力就是公平、合理的制度、政策;最得人心的控制就是对老百姓利益的呵护和人文情怀。
        2.相关职能部门控制风险的外部合作能力
        如果将社会比作一部运转的机器,那么,这部机器是由各种零部件组成的。任何一个零部件出问题,都会影响机器的正常运行,乃至瘫痪。同样的道理,社会稳定风险的发生,也是由于社会管理系统中某些环节出了问题。而社会管理系统如同人体的各大系统,既各有独自的功能,又是一个相互影响的整体。要确保社会管理系统的良性运行,就必须综合治理、整体联动。社会稳定风险的大小,从某种意义上讲,取决于各职能部门控制风险的外部合作能力。
        有一个真实的案例:
        有一家化工企业,1990年代落户于某规划好的工业区。后来政府又批准在离工业区几百米的地方开发了房地产项目。由于工业区化工企业对周边空气质量有些影响,居民多次集体上访,并阻挠企业上马较之原先项目要环保得多的技改项目,舆情也为之发酵,技改项目因存在着社会稳定高风险而夭折。如果我们从企业的角度看,技改项目不能上马,影响了企业的产品升级,其经济效益和社会效益受损,如果企业员工也去上访,不也是社会稳定风险吗?导致双重风险的原因就在于相关职能部门没有形成预防、控制风险的外部合力,有些部门为了某方面的利益,而留下了社会稳定风险的豁口。可见,是否具有控制风险的外部合力,是我们稳评过程中判断风险等级的重要参数。
        3.相关利益群体的心理底线和容忍度
        所谓心理底线和容忍度,是指一个人心理所能承受的最低限度。心理学告诉我们,心理承受能力是个体对逆境引起的心理压力和负性情绪的承受与调节的能力,主要是对逆境的适应力、容忍力、耐力、战胜力的强弱。一个人心理承受力的强弱,固然与性格相关,一般而言,孤僻性格、依赖性格、脆弱性格、抑郁性格、暴躁型性格对逆境的心理承受力更差。然而社会性支持对心理承受力的影响不可小觑。所谓社会性支持,就是个体所处的社会环境一方面尽量减少引起人们心理压力和负面情绪的因素,另一方面当人们产生心理压力和负面情绪时,社会自发启动怀柔模式,以缓解、消弭其心理压力和负面情绪,降低逆境强度。我们知道逆境的强度和积累度会导致个体的心理失衡。每一次心理失衡会产生一次逆境感,心理失衡的次数多了,也就是挫折的积累度增强了,这样势必会造成个体对挫折的心理承受力的降低或增强。在稳评实践中,我们发现,相关利益者的逆境强度与他们所期待的目标达成度通常成正相关,如果他们最低的利益诉求或者核心利益都得不到满足,也就是触碰了他们的心理底线,超过了他们的最大容忍度,那么其逆境强度处于最大状态。随着心理承受力的降低,将会出现情绪失控、反抗力增强、行为理性丧失的情形,那些造成极大社会负面影响的社会稳定事件往往就是在此种情形下发生的。所以,在稳评中,一定要将相关利益者的心理底线摸清楚,一定要对他们的挫折积累度有充分的了解,一定要对他们的逆境容忍度有较为准确的把握,从而对社会稳定风险作出可靠的判断。
        4.社会舆论氛围与社会负面影响的相关度
        在多媒体时代,社会舆论工具得到前所未有的开发和利用,社会舆论氛围,既是由大众主导,同时又主导大众。人们发现,有些社会稳定风险事件,其实是被风险的结果。很典型的如PX项目,只要想在哪里上马,大凡都会招徕舆论的关注,引起公众的恐慌与抗争,造成负面的社会影响,不得不放弃。这就使我们不得不思考一个问题:社会舆论氛围与社会负面影响到底具有怎样的相关度?
        正常情况下,应该是客观可能存在的对公众不利的项目或决策,引起了社会舆论的关注,形成了社会负面影响,因而被评估为社会稳定高风险。可是,为什么会出现从大局着眼明知是对社会公众有益的项目或决策,却有部分公众持反对态度,并通过自媒体平台扩大舆论影响,造成公众认知上的混乱,从而扰乱稳评者的视听。笔者亲历的一个项目的稳评过程,发人深省。那是一个社区卫生服务中心建设项目,其合法性、合理性毋庸置疑。规划部门公告拟建项目地选址方案,便引起了附近小区部分居民的强烈反响和反对。稳评就是在小区居民代表到街道、区、市上访的情况下开始的。稳评组采取随机抽样、入户调查的方法,既填写问卷,了解小区居民的基本态度和建议、意见,又进行深入交谈,回答居民的疑问。调查下来,只有离项目地较近的2幢楼的部分居民反对项目建设。通过多方面走访,了解到其实煽动居民反对的只有3个人。他们抓住居民害怕疾病传染的心理,在居民中大造卫生服务中心会有传染病人,会通过苍蝇、蚊子传染给大家的负面舆论,进而形成了邻避心态。稳评组在与那3 人的深度交流中了解到,他们其实是因为先前拆迁中的不满情绪而故意借题发挥给街道出难题。可见,项目建设在部分居民认知中的负面影响并不是来自于项目本身,而是来自于由少数人鼓动起来的舆论氛围,其舆论与所谓负面影响是一种假性相关。稳评组在稳评过程中就给街道和区主管部门送去了项目社会稳定风险化解建议函,政府组织相关专业人士深入小区居民中对项目建设的意义、社区卫生服务中心的功能定位、疾病预防与传染的知识等进行宣讲,打消部分居民的疑虑,帮助他们建立起正确认知。目前,此项目已顺利实施。稳评实践使我们认识到,对社会舆论氛围与社会负面影响的相关度的准确研判,也是社会稳定风险判断的一个重要的维度。

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